COLUMN - van Lars Brummel en Danique François
Inleiding
Onder het kabinet-Schoof kwamen de verhoudingen tussen ministers en ambtenaren onder een vergrootglas te liggen. Op sommige departementen botsten bewindspersonen en bureaucratie met elkaar, wat leidde tot openlijke controverses en bestuurlijke problemen. [1] Met het aantreden van het kabinet-Jetten is een nieuwe politieke periode aangebroken, die door menig ambtenaar met opluchting is verwelkomd. Tegelijkertijd bevindt dit nieuwe minderheidskabinet – het eerste in Nederland sinds 1939 – zich in vrijwel onbekend vaarwater. In zijn beginweken bleek hoe lastig regeren zonder vaste meerderheid in beide Kamers kan zijn. Zo wist minister Sjoerdsma (Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking) met veel moeite steun van een meerderheid van de Tweede Kamer te krijgen voor zijn begroting, nadat zowel linkse als rechtse oppositiepartijen forse kritiek hadden op zijn plannen. [2]
Dat het kabinet-Jetten geen meerderheid heeft in zowel de Tweede als Eerste Kamer, heeft niet alleen gevolgen voor bewindspersonen. Het heeft mogelijk ook consequenties voor ambtenaren. Wat betekent het minderheidskabinet voor de Nederlandse politiek-ambtelijke verhoudingen, nadat deze eerder onder het kabinet-Schoof op scherp zijn komen te staan?
Bestuurbaarheid onder druk?
Tijdens de formatie van het kabinet-Jetten klonk vaak het bezwaar dat een minderheidskabinet zou leiden tot meer politieke instabiliteit. Minderheidsregeringen hoeven echter niet per se instabieler te zijn dan meerderheidsregeringen. Een internationale vergelijkingsstudie naar bijna 500 kabinetten in 30 verschillende landen tussen 1977 en 2019 toonde aan dat minderheidskabinetten gemiddeld net zo lang bleven zitten als meerderheidskabinetten. [3] Hierbij horen ook belangrijke kanttekeningen. Minderheidskabinetten blijken vooral stabiel te zijn als zij vooraf formele en schriftelijke afspraken hebben gemaakt met andere partijen die hen alsnog de steun van een parlementaire meerderheid kunnen garanderen. Bij het ontbreken van zo’n constructie (zoals in het geval van het kabinet-Jetten) bleek een minderheidskabinet juist minder stabiel dan een meerderheidskabinet. Daarnaast brengt een tweekamerstelsel extra moeilijkheden met zich mee voor een minderheidskabinet.
Een belangrijke uitdaging is dat plannen uit het coalitieakkoord niet vanzelfsprekend leunen op steun van meerderheden in beide Kamers. Bewindspersonen moeten nu voortdurend op zoek naar wisselende meerderheden. Volgens sommigen zou dit leiden tot een “permanente formatie”. Hoewel de verschillende kabinetten-Rutte meestal ook geen meerderheid hadden in de Eerste Kamer, is de situatie voor het kabinet-Jetten nog nijpender met slechts 66 zetels in de Tweede Kamer en 22 zetels in de Eerste Kamer. Hierbij komt dat de politieke samenstelling van de Eerste Kamer zeer verschilt van de Tweede Kamer, en dat deze verschillen na de Provinciale Statenverkiezingen van 2027 mogelijk nog groter kunnen zijn.
Gevolgen voor ambtenaren: ligt verdere politisering op de loer?
Met deze nieuwe uitdagingen voor bewindspersonen groeit de druk op ambtenaren mogelijk. De toegenomen politieke onvoorspelbaarheid kan ertoe leiden dat bewindspersonen hun grip op het ambtelijk apparaat willen vergroten, bijvoorbeeld door middel van meer politieke benoemingen op ministeries. Desondanks zijn er onder het kabinet-Jetten momenteel weinig aanwijzingen voor zogeheten formele politisering. Het aantal partijpolitieke adviseurs binnen de ministeries is vergelijkbaar met vorige kabinetsperiodes. Alleen minister Van den Brink (Asiel en Migratie) heeft als vicepremier gebruik gemaakt van zijn recht om niet één, maar twee politiek adviseurs aan te stellen. [4]
Een verdere functionele politisering van het ambtelijk apparaat lijkt een reëler scenario. Bij functionele politisering draait het om hoe ‘het politieke’ een steeds grotere rol speelt in het gedrag en het werk van ambtenaren. Dat betekent niet automatisch dat ambtenaren meer betrokken zullen raken bij politieke onderhandelingen of bijvoorbeeld vaker in contact zullen treden met Kamerleden van oppositiepartijen. Functionele politisering kan ook betekenen dat ambtenaren in hun advisering aan bewindspersonen meer rekening zullen houden met de politieke haalbaarheid van beleidsvoorstellen en -alternatieven. Onder een minderheidskabinet moeten ambtenaren zich in hun ambtelijke adviezen niet alleen richten op de uitvoering van het coalitieakkoord, maar ook oog moeten hebben voor wisselende meerderheden in beide Kamers. Politieke sensitiviteit wordt voor ambtenaren zodoende nog belangrijker. Op deze manier kan onder het minderheidskabinet de zelfpolitisering van topambtenaren, zoals Erik-Jan van Dorp dit omschrijft, [5] verder toenemen. Ambtenaren zullen zich steeds meer verhouden tot wat er in de politiek speelt.
Concreet kan dit ervoor zorgen dat ambtenaren verschillende terugvalopties aan de minister zullen meegeven, zoals uitgewerkte alternatieven die óf voor de linkerflank óf voor de rechterflank acceptabel zijn. Mogelijk zullen ambtenaren creatiever moeten zijn om tot haalbare beleidsadvisering te kunnen komen. Het zwaartepunt van de samenwerking tussen ambtenaren en bewindspersonen verschuift van de uitwerking van het coalitieakkoord naar het kunnen bieden van doordachte keuzeruimte aan een breder politiek publiek. Bewindspersonen zullen daarbij meer moeten vertrouwen op de creativiteit en sensitiviteit van hun ambtenaren.
Het is de vraag of dit minderheidskabinet hiermee een nieuwe ontwikkeling in politiek-ambtelijke verhoudingen inluidt, of dat het een bestaande trend voortzet. Volgens de bestuurskundigen Van den Berg en Belloir is er immers al langer sprake van sterke functionele politisering onder Nederlandse topambtenaren. [6] Topambtenaren geven zelf ook aan dat politiek-strategisch inzicht belangrijker is voor hun positie dan inhoudelijke expertise of procedurele kennis. Ook onder het kabinet-Jetten zal de vraag naar politiek-strategisch inzicht van ambtenaren groot blijven.
Waar het vorige kabinet-Schoof zich kenmerkte door groeiend ongemak en wantrouwen op verschillende ministeries, kan het huidige kabinet de samenwerking en het vertrouwen tussen ministers en ambtenaren mogelijk herstellen. Die relatieve rust betekent echter niet dat het ambtelijk werk minder politiek wordt. Juist een minderheidskabinet kent zijn eigen vorm van politieke onvoorspelbaarheid, met wisselende meerderheden en ad-hoc onderhandelingen. De politieke en strategische rol van ambtenaren wordt onder het kabinet-Jetten niet minder relevant, maar mogelijk nog belangrijker. Op die manier kunnen ambtenaren mogelijk toch politieker worden in de komende kabinetsperiode.
Noten:
[1] Yesilkagit, K. (2026). Tussen loyaliteit en tegenspraak: politiek-ambtelijke verhoudingen onder het kabinet-Schoof. In S. Otjes & J. Vervliet (Red.), Het experiment-Schoof: Beschouwingen over het kabinet-Schoof 2024–2026 (pp. 131–148). Montesquieu Instituut.
[2] NOS (2026, 1 april). Minister Sjoerdsma van alle kanten onder vuur: ‘Eet van twee walletjes’. https://nos.nl/artikel/2608684-minister-sjoerdsma-van-alle-kanten-onder-vuur-eet-van-twee-walletjes
[3] Krauss, S., & Thürk, M. (2022). Stability of minority governments and the role of support agreements. West European Politics, 45(4), 767-792.
[4] Ministerie van Algemene Zaken. (2026, 13 maart). Beslisnota: Mededeling aan TK over aanstellingen PA’s. https://open.overheid.nl/documenten/1331a492-862f-4886-a180-d52a2403e249/file
[5] Van Dorp, E. J. (2023). ‘The minister wants it’: self-politicisation and proxy politics among senior civil servants. Public Policy and Administration, 38(4), 424-444.
[6] Van den Berg, C., & Belloir, A. (2022). Functionele politisering en politieke fragmentatie: Ontwikkelingen in de ambtelijke top in de periode 2007-2021. Bestuurskunde, 31(2), 13-24.
Dit artikel verscheen eerder in De Hofvijver (een uitgave van het Montesquieu Instiuut) van 27 mei 2026.
Lars Brummel is universitair docent aan het Instituut Bestuurskunde van de Universiteit Leiden. Danique François is promovenda aan het Instituut Bestuurskunde van de Universiteit Leiden.
